FUNCIÓN DE LAS COOPERATIVAS
EN LA NORMATIVA DE FOMENTO DEL DESARROLLO RURAL*
Por
Luis GALLEGO SEVILLA**
RESUMEN
Las sociedades cooperativas son agentes económicos con gran implantación en el ámbito agrario y constituyen uno de los instrumentos más eficaces para ejecutar los objetivos de la política comunitaria de desarrollo rural. El marco jurídico del desarrollo rural se halla fundamentalmente en la legislación de la Unión Europea, que establece un complejo sistema de medidas y que actualmente gira entorno al Reglamento (CE) nº 1698/2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER). El Derecho interno de los Estados miembros aplica e implementa la normativa comunitaria, pero además contiene una regulación propia sobre cooperativas y desarrollo rural. En el caso español, hay que tener en cuenta las normas estatales y autonómicas tanto en materia de cooperativas como de desarrollo rural.
El presente trabajo, partiendo de la legislación sustantiva española, analiza el papel que desempeñan las cooperativas agrarias en el actual marco jurídico comunitario, estatal y autonómico en materia de desarrollo rural. Las cooperativas agrarias pueden ser agentes promotores del desarrollo local cuando actúan como interlocutores de la administración pública y como miembros de los “grupos de acción local” constituidos mediante la metodología LEADER. Igualmente, las cooperativas agrarias pueden ser beneficiarias de las ayudas suplementarias que algunas Comunidades Autónomas establecen para llevar a cabo acciones de fomento del desarrollo local.
Palabras clave: Cooperativismo, legislación, ayudas comunitarias, desarrollo regional, FEADER.
Códigos EconLit: P130, K390, R280.
ABSTRACT
Cooperatives are economic agents widely established in the agrarian sector and constitute one of the most effective tools to attain the objectives of the European Union policies for rural development.
The legal framework for rural development is mainly found in the European Union’s legislation which implements a complex system of measures and that nowadays revolves around the (CE) Regulation no. 1698/2005, on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD). The member States’ legislation applies and implements the European rules, but it develops, in addition, local regulations about cooperatives and rural development. In the Spanish case, national and regional legislation about both cooperatives and rural development has to be taken into account.
In this paper, the role that agrarian cooperatives fulfil on rural development within the EU, national and regional legal frameworks is analyzed, based on the substantive Spanish legislation. Agrarian cooperatives are local development promoting agents as a intermediary with the public administrations, and as members of the “local action groups” set up by the LEADER methodology. Likewise, agrarian cooperatives may be recipient of additional aids that several Spanish Autonomous Communities provide to carry out local development measures.
Key words: Legislation, agrarian cooperatives, EU aids, local development, EAFRD, LEADER
EconLit Subject Descriptors: P130, K390, R280.
RÉSUMÉ
Les sociétés coopératives sont agents économiques avec une grande implantation dans l'enceinte agraire et constituent l'un des instruments les plus efficaces pour exécuter les objectifs de la politique communautaire de développement rural. Le cadre juridique du développement rural se trouve fondamentalement dans la législation de l'Union Européenne, qui établit un système complexe de mesures et qui tourne actuellement un environnement au Règlement (CE) nº 1698/2005, relatif à l'aide au développement rural à travers du Fonds Européen Agricole de Développement Rural (FEADER). Le Droit interne des États membres applique et met la réglementation communautaire en application, mais de plus il contient une propre régulation sur des coopératives et un développement rural. Dans le cas espagnol, il faut tenir en compte les normes étatiques et autonomes en matière des coopératives et de développement rural.
Le travail présent, en partant de la législation substantive espagnole, analyse le papier que les coopératives agraires occupent dans l'actuel cadre juridique communautaire, étatique et autonome en matière d'un développement rural. Les coopératives agraires peuvent être agents des promoteurs du développement local quand ils agissent comme interlocuteurs de l'administration publique et comme membres des “groupes d'action locale” constitués grâce à la méthodologie LEADER. Également, les coopératives agraires peuvent être bénéficiaires des aides supplémentaires que quelques Communautés autonomes établissent pour réaliser des actions de promotion du développement local.
Des mots clefs: Cooperativisme, législation, aides communautaires, un développement régional, FEADER
1. INTRODUCCIÓN
Desde sus orígenes, uno de los objetivos básicos de la Unión Europea ha sido el fortalecimiento de la cohesión económica y social, con el fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de los Estados Miembros. El artículo 158 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (TCCE)[1] dispone que la Comunidad se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales. Esta declaración constitutiva debe conjugarse con las disposiciones de los artículos 32 y siguientes del TCCE, relativas al mercado común de la agricultura, la ganadería y la pesca, en especial cuando se dice que entre los objetivos de la política agrícola común estará garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura (art. 33.1.b TCCE), para lo que se deberán tener en cuenta “las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrícolas” (art. 33.2.a TCCE). Obviamente, el legislador comunitario no deja de tener presente la necesidad de efectuar gradualmente las oportunas adaptaciones, ni el hecho de que, en los Estados miembros, la agricultura constituye un sector estrechamente vinculado al conjunto de la economía.
El desarrollo rural, como se desprende de estas breves referencias del TCCE y de otras muchas que pueden encontrarse en el acervo comunitario, constituye el segundo pilar de la política agraria comunitaria (PAC), hasta el punto de que para muchos sería conveniente cambiar su denominación actual y pasar a llamarla “política agraria y de desarrollo rural”. La efectividad de esta política “pasa por identificar correctamente a los agentes, instrumentos y acciones que permiten un crecimiento de la actividad económica, y con ella de las rentas en el mundo rural, logrando el desarrollo de diversas actividades que complementen las rentas de la actividad agraria”.[2] En este punto, las cooperativas aparecen con uno de los agentes e instrumentos más eficaces para llevar a cabo estos objetivos, ya que se trata de empresas que tienen una gran implantación en ámbitos territoriales desfavorecidos, donde a menudo constituyen la única organización empresarial con dimensión suficiente para emprender proyectos con suficiente garantía de éxito.
El marco jurídico regulador de las cooperativas en los distintos países miembros de la UE, en líneas generales, puede adoptar sistemas de regulación general, de regulación especial o de autorregulación por vía estatutaria, con el añadido siempre presente de la normativa fiscal, tanto de carácter técnico como incentivador. Dentro de estas tendencias generales, los ordenamientos de los Estados miembros aplican soluciones jurídicas sumamente variadas. Las divergencias abarcan desde la naturaleza jurídica —vg.: sociedades mercantiles en Alemania, Bélgica y Luxemburgo; asociación civil en Holanda; sociedades específicas en España y Portugal; entidades de difícil catalogación en Irlanda y Reino Unido; figuras carentes de regulación en Dinamarca; etc.—, hasta los más variados extremos de regulación —vg.: número de socios, régimen constitutivo, sistemas de formación de la voluntad social, órganos de administración, financiación, responsabilidad, registro público, intervención administrativa, tratamiento tributario, etc.[3]
Por otra parte, el marco jurídico de la política de desarrollo rural está vinculado directamente a la financiación de las acciones mediante fondos comunitarios, de manera que es la normativa comunitaria la que impulsa, informa y configura gran parte de la normativa de los estados miembros, cuyo objetivo básico es aplicar la política de subvenciones comunitarias. Actualmente, la política de desarrollo rural de los Estados miembros de la UE se basa en el Reglamento (CE) nº 1698/2005, del Consejo, de 20 de septiembre de 2005,[4] relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER),[5] y en el Reglamento (CE) nº 1974/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación de la disposición anterior,[6] que establecen las medidas que la UE considera importantes para el desarrollo de las áreas rurales y por tanto está dispuesta a auxiliar con financiación europea.
En este contexto, utilizaremos indistintamente las expresiones “desarrollo rural” y “desarrollo local” como manifestaciones de “desarrollo territorial” pues, aunque no tienen el mismo alcance,[7] confluyen en el Derecho comunitario y en el de los Estados miembros debido a que, como señala el considerando 48 del Reglamento (CE) nº 1698/2005: “La aplicación de estrategias de desarrollo local puede reforzar la coherencia territorial y la sinergia entre las distintas medidas orientadas en términos más generales hacia la economía y la población rurales. Por consiguiente, las medidas relacionadas con la economía rural en sentido amplio deben aplicarse preferiblemente mediante estrategias de desarrollo local.”
Sobre la base de las directrices estratégicas, cada Estado miembro debe elaborar su “Plan Estratégico Nacional de Desarrollo Rural”, el cual constituirá el marco de referencia para la elaboración de los “programas de desarrollo rural” (PDR), que son los instrumentos de aplicación de los fondos FEADER en los Estados miembros. Los PDR son los documentos base sobre los que se articula la política de desarrollo rural de cada Estado miembro. Los PDR recogen las medidas prioritarias que cada Estado miembro considera del conjunto de ayudas que contempla el FEADER y las somete a la evaluación de la Comisión.
De esta somera descripción se desprende que las fuentes jurídicas sobre política de desarrollo rural tienen su principal origen en el acervo comunitario, o en el desarrollo del mismo que se hace en el Derecho interno, mientras que las fuentes sobre cooperativas están en el Derecho interno, que en el caso español incluye el promulgado en virtud de las competencias exclusivas de las comunidades autónomas.
Ante este entramado normativo cabe preguntarse si la legislación sustantiva interna ha tomado en cuenta las posibilidades de las cooperativas como instrumentos de impulso del desarrollo rural; en qué medida las cooperativas sirven como instrumentos de aplicación de la política comunitaria de desarrollo territorial; y, por último, con independencia del régimen de ayudas comunitarias, cual es la posición que las CCAA otorgan a las cooperativas agrarias como elementos dinamizadores del mundo rural.
2. RECONOCIMIENTO LEGAL DEL DESARROLLO RURAL COMO OBJETO DE LA COOPERATIVA AGRARIA
2.1. Antecedentes
La capacidad de las cooperativas agrarias como medio de fomento del desarrollo rural ha tenido un reconocimiento tardío en nuestra legislación en la materia.[8] La Ley de Cooperación de 2 de enero de 1942, se limitó a decir que “las cooperativas del campo” podrán adquirir elementos de “fomento agrícola y pecuario” (art. 37), sugiriendo tal vez que los beneficios de la actividad de la cooperativa podrían extenderse al entorno social en que opera. El Reglamento de 1978, que desarrolla la Ley General de Cooperativas de 1974, siguió en la misma tónica al incluir el “fomento agrario” entre los fines de la cooperativa (art. 97). Obviamente, estamos hablando de una época en la que las cooperativas se encuentran bajo la “protección” de los sindicatos verticales de la dictadura.
La Ley 1/1982, de 11 febrero, de cooperativas del País Vasco, ya derogada y que no contemplaba las cooperativas agrarias salvo como cooperativas de explotación comunitaria, contenía una referencia al desarrollo del entorno rural al establecer que las cooperativas de crédito podrán adoptar la denominación de “caja rural” cuando limiten sus operaciones activas a los sectores agrícola, forestal o ganadero “o a la financiación de operaciones encaminadas a la mejora de vida en el medio rural,” pudiendo en este caso realizar dichas operaciones con cualquier persona física o jurídica (art. 60.6). Esta previsión entronca con la idea de que la principal aportación histórica del cooperativismo al desarrollo rural ha sido la oferta de medios de financiación accesibles.[9]
Sin embargo, la primera Ley sustantiva que hace una referencia clara a la función de las cooperativas como motores del desarrollo rural es la Ley 4/1983, de 19 de marzo, de cooperativas de Cataluña, que en su artículo 86 dispone que: “Se clasifican como cooperativas agrarias las que, integradas por agricultores y/o ganaderos, con titularidad propia o compartida de explotaciones agrarias y/o ganaderas, tengan por objeto alguno de los siguientes fines: (…) e) Prestación de servicios y fomento de actividades encaminadas a la promoción y a la mejora de la población agraria y del medio rural. (…)” Es decir, la realización operaciones destinadas a la mejora de la población agraria y el desarrollo del medio rural constituyen objeto legítimo para la calificación de una cooperativa como agraria, independientemente de que lleve a cabo o no cualquiera de los fines tradicionales de esta clase de cooperativas, es decir, producción, transformación, comercialización y distribución agraria. La Ley catalana de 1983 también ha sido derogada pero la previsión que comentamos ha influido de manera determinante en nuestro Derecho en materia de cooperativas.
2.2. Inclusión generalizada de las actividades de desarrollo rural en el contenido de la actividad cooperativizada agraria
En la actualidad, el legislador catalán considera que en estos últimos años ha quedado patente la importancia del modelo cooperativo para crear ocupación estable, constituir un factor de progreso en las zonas rurales, conseguir una mejor redistribución de recursos y prestar con más eficacia los servicios de naturaleza social (Preámbulo LCCAT). Las cooperativas agrarias catalanas “tienen como objeto la realización de cualquier tipo de actividades y operaciones encaminadas a la mejora (…) de la población agraria y del desarrollo del mundo rural,…” (art. 93.1 LCCAT), y más adelante se añade, que “pueden tener como objeto cualquier servicio o actividad empresarial ejercidos en común, de interés de los socios y de la población agraria, muy especialmente las actividades de consumo y los servicios para los socios y para los miembros de su entorno social y el fomento de las actividades encaminadas a la promoción y mejora de la población agraria y del medio rural” (art. 93.2 LCCAT). Aquí la Ley catalana de 2002 incurre en una redundancia sin duda involuntaria pero significativa.
La aportación de la Ley catalana de 1983 será asimilada más tarde por otras normas sustantivas, en un lento pero inexorable proceso de reconocimiento legal. La Ley 11/1985, de 25 de octubre, de cooperativas de la Comunidad Valenciana es la primera norma que sigue el planteamiento de la ley catalana, y en términos muy similares (art. 70.1.e). Sin embargo, en otros ámbitos territoriales no se tuvo en cuenta la relevancia de las cooperativas agrarias en el desarrollo de su entorno. La Ley 2/1985, de 2 de mayo, de sociedades cooperativas andaluzas, a pesar regular exhaustivamente las clases de cooperativas, determinó el objeto social de las cooperativas agrarias ignorando por completo su capacidad para mejorar el entorno rural. Por su parte, la Ley General de Cooperativas de 1987 se limitó a incluir “el fomento agrario” entre los fines de la cooperativa agraria (art. 133.2), en línea continuista con el Reglamento de 1978. El legislador estatal despreció la aportación de la Ley catalana de 1983, sin un motivo claro para ello, pues reguló minuciosamente y por primera vez en nuestro Derecho la cooperativa de explotación comunitaria de la tierra y, sin embargo, dio a la cooperativa agraria el mismo tratamiento jurídico que la legislación precedente, es decir, el Reglamento de 1978.
Actualmente, desde todos los ámbitos territoriales se ha llegado al mismo punto de confluencia, es decir, al reconocimiento de que las cooperativas agrarias pueden tener como objeto la realización de operaciones de promoción y mejora de la población agraria y del medio rural. La exposición de motivos de la vigente Ley de cooperativas del País Vasco proclama que “la nueva ley tiene una clara concepción ultrasocietaria o comunitaria de la cooperativa agraria como entidad al servicio del medio rural, pero, a la vez, permite que cualquier tradición productiva (p.e. artesanal) o cualquier elemento aislado de las explotaciones agrarias (p.e. la casa de labranza) puedan ser la base de una acción cooperativa (vgr. el turismo rural).” Este planteamiento “ultrasocietario” ilustra el cambio de posición de nuestro legislador. Así, actualmente las cooperativas agrarias del País Vasco pueden tener por objeto “realizar operaciones encaminadas a la mejora (…) de la vida en el medio rural (art. 109 LCPV).
La normativa estatal, que no tomó en consideración la relación privilegiada entre cooperativa y ámbito rural hasta 1999, determina que en el objeto de las cooperativas agrarias se incluye “la realización de todo tipo de actividades y operaciones encaminadas (…) a la mejora de la población agraria y del desarrollo del mundo rural,…” (art. 93.1 LC). Y más adelante precisa que “para el cumplimiento de su objeto, las cooperativas agrarias podrán (…) fomentar aquellas actividades encaminadas a la promoción y mejora de la población agraria y el medio rural” (art. 93.2.e).
Esta tendencia se ha generalizado en nuestra legislación sustantiva, sin duda impulsada por diversos factores entre los que destacan, por un lado, el papel histórico de las sociedades cooperativas agrarias en el medio rural y, por otro lado, la política comunitaria de ayudas al desarrollo rural, que está íntimamente relacionada con la PAC, y que se dirige al cumplimiento de los objetivos políticos establecidos en el TCCE citados anteriormente. Por ello mismo, la extensión del objeto de la actividad cooperativizada a la realización de operaciones de mejora de la población agraria y el medio rural posibilita que las sociedades cooperativas agrarias sean sujeto de derecho ante las instancias administrativas a la hora de percibir las ayudas comunitarias implementadas para cubrir dichos objetivos.
3. PRESENCIA DE LA COOPERATIVA EN LA NORMATIVA COMUNITARIA SOBRE DESARROLLO RURAL
3.1. Formas de participación de las cooperativas en la política comunitaria de desarrollo rural
La política comunitaria de desarrollo rural se concreta, entre otros aspectos, en el establecimiento de directrices y en la financiación de acciones mediante fondos comunitarios. La reforma de la política agrícola común llevada a cabo en junio de 2003 y abril de 2004 introdujo una serie de cambios importantes que, en términos generales, incidirán de forma significativa en el entorno socioeconómico de distintas zonas rurales de la UE.
Las cooperativas agrarias han desempeñado un papel en este proceso, como se ha puesto de manifiesto con su participación efectiva en las iniciativas LEADER (iniciada en 1991),[10] LEADER II (1994-1999)[11] y LEADER PLUS (desde 2000 a la actualidad)[12], financiadas por la Sección Garantía del FEOGA en el marco de los PDR creados de conformidad con el Reglamento (CE) nº 1257/1999. El objetivo de estas iniciativas es fomentar la creación y el desarrollo de nuevos modelos de desarrollo rural, difundirlos a través de redes, así como la cooperación entre los agentes locales de las diferentes regiones y países.[13]
Los “grupos de acción local” (GAL) son el instrumento básico de aplicación de las iniciativas LEADER. Entre otras, desarrollan funciones de gestión de ayudas, concesión y pago a los beneficiarios, control de ejecución de los proyectos y obtención del reintegro de las ayudas en caso de irregularidad, además de otros cometidos fundamentales como son la información, animación, asesoramiento y formación de la población. Los grupos son, por tanto, verdaderos impulsores del desarrollo de los programa en particular y del desarrollo socioeconómico de sus comarcas en general.[14]
En el ámbito de la regulación comunitaria, la participación de las sociedades cooperativas puede adoptar las siguientes modalidades:
1. Como agentes de desarrollo, a través de las sociedades cooperativas de segundo grado, si bien en realidad, la tendencia en España es que los agentes de desarrollo sean fundaciones, asociaciones, mancomunidades, consorcios, sociedades capitalistas convencionales. Esta falta de participación puede deberse entre otras causas a las limitaciones en la legislación vigente de las sociedades cooperativas en España, la ausencia de sociedades cooperativas específicas para el desarrollo y las diferencias existentes en las características de los miembros.
2. Como miembros de los GAL. Constituidos para desarrollar proyectos empresariales, los GAL agrupan a las autoridades, a la población y al sector empresarial. Las sociedades cooperativas pueden jugar un papel importante porque representan los intereses de los grupos de la zona en la que se desarrollan y presentan una fuerte vinculación con el tejido económico y social de la zona que procurará, sin duda, una fuerte transmisión de la información para que se desarrollen los procesos.
3. Como beneficiarias de ayudas directas, con una mayor participación de las sociedades cooperativas agrarias.[15]
Seguidamente veremos que la legislación comunitaria está limitando las expectativas de las cooperativas agrarias en materia de desarrollo rural a su papel como integrantes de los grupos, puesto que ni como agentes de desarrollo ni como perceptores directos parece que vayan a tener demasiadas posibilidades.
3.2. Las cooperativas ante las ayudas del FEADER
En la actualidad, en el contexto de su acción en favor del desarrollo rural, el Reglamento (CE) nº 1698/2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del FEADER, se perfila como el instrumento básico para eliminar las desigualdades y adoptar directrices estratégicas para reforzar la política comunitaria de desarrollo rural. Sobre la base de las directrices estratégicas, cada Estado miembro debe elaborar su plan de estrategia nacional, el cual constituirá el marco de referencia para la elaboración de los PDR. Los Estados miembros y la Comisión deben presentar informes sobre el seguimiento de la estrategia nacional y comunitaria.
Para ello, el Reglamento (CE) nº 1698/2005 establece normas generales relativas a la programación y revisión de los PDR. Las ayudas al desarrollo rural se articulan en torno a los siguientes ejes (art. 4):
a) aumentar la competitividad de la agricultura y la silvicultura mediante la ayuda a la reestructuración, el desarrollo y la innovación (arts. 20 a 35);
b) mejorar el medio ambiente y el medio rural mediante ayudas a la gestión de las tierras (arts. 36 a 51);
c) mejorar la calidad de vida en las zonas rurales y fomentar la diversificación de la actividad económica (arts. 52 a 60).
A estos tres ejes de política comunitaria hay que añadir el enfoque LEADER como un cuarto eje (arts. 61 a 65). Dada la importancia de los programas LEADER, una parte importante de la contribución del FEADER será destinada a este eje.
Los programas tendrán una duración de siete años y se prevé que el Consejo determinará el importe de las ayudas comunitaria al desarrollo rural para el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013. El Reglamento (CE) nº 1698/2005 sustituye y deroga al Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA),[16] con excepción de determinadas disposiciones relativas a las zonas desfavorecidas, que serán derogadas en fecha posterior. Los Estados miembros deben consolidar las ayudas comunitarias mediante disposiciones relativas a la participación de distintos tipos de agentes que tengan plenamente en cuenta las competencias institucionales de los Estados miembros. Los agentes en cuestión deben participar en la preparación, el seguimiento y la evaluación de la programación. Esta previsión incluye agentes tanto públicos como privados y entre los agentes privados el Reglamento (CE) nº 1698/2005 menciona expresamente las “agrupaciones de productores” y las “asociaciones.”
Por lo que se refiere a las agrupaciones de productores, tienen cierta presencia en el primer eje, dedicado al aumento de la competitividad del sector agrícola y forestal. En concreto, las ayudas incluirán medidas de apoyo a las agrupaciones de productores en materia de desarrollo de actividades de información y promoción de productos en el marco de programas relativos a la calidad de los alimentos (art. 20.c.iii). Las cooperativas agrarias españolas que en su día obtuvieron la calificación de agrupaciones de productores[17] no podrán acogerse a las ayudas previstas en el artículo 35 por tratarse de disposiciones destinadas a la transición progresiva de las medidas implantadas por el Acta de adhesión de 2003 (art. 20.d.ii).
En cambio, la participación de las cooperativas agrarias puede intensificarse en las iniciativas LEADER que se pongan en marcha. Existe un interés preferente por el entorno LEADER, pues permite apoyar la economía rural en términos más generales que las ayudas concretas y la experiencia de estas iniciativas ha sido muy positiva en el conjunto de la Unión. Una de las ventajas que presenta el sistema de ayudas LEADER es que fomenta el desarrollo rural en sentido amplio mediante estrategias de desarrollo local. Es decir, las medidas desarrollo rural son gestionadas e implementadas desde el ámbito local.
De acuerdo con esta visión del desarrollo local, el Reglamento (CE) nº 1698/2005 prevé que los programas de desarrollo viables serán aplicados por los GAL constituidos mediante partenariados locales entre los sectores público y privado, que cumplan los siguientes requisitos (art. 62.1):
a) deberán proponer (y asumir la responsabilidad de su aplicación) una estrategia integrada de desarrollo local basada, como mínimo, en estrategias de desarrollo por zonas, diseñadas para territorios rurales subregionales claramente delimitados; un enfoque ascendente que otorgue a los GAL un poder decisorio sobre la elaboración y aplicación de las estrategias; una concepción y aplicación multisectorial de la estrategia, basada en la interacción entre los agentes y proyectos de los distintos sectores de la economía local; y la creación de redes de partenariados locales (art. 61).
b) deberá tratarse bien de un grupo ya beneficiario de la iniciativa LEADER II o LEADER PLUS, de acuerdo con el enfoque LEADER, bien de un nuevo grupo que represente a agentes pertenecientes a los distintos sectores socioeconómicos locales del territorio en cuestión; a efectos de la adopción de decisiones, los agentes económicos y sociales, así como otros representantes de la sociedad civil, como agricultores, mujeres rurales, jóvenes y sus partenariados, deberán representar como mínimo el 50% de las asociaciones locales;
c) deberán demostrar su capacidad para definir y aplicar una estrategia de desarrollo en la zona.
El partenariado de los GAL establecido en el Reglamento (CE) nº 1698/2005 constituye un medio idóneo para la continuidad de la participación de las cooperativas agrarias en las iniciativas comunitarias de desarrollo local. La consideración de la cooperativa como agente del sector privado, representativo de la sociedad civil y de la realidad socio-económica de los territorios rurales subregionales, la capacita para formar parte de ese mínimo del 50% de asociaciones civiles que integran los GAL.
El Reglamento (CE) nº 1974/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1698/2005, perfila mejor todavía la presencia de la sociedad cooperativa en los GAL, cuando dispone que podrán participar en proyectos de cooperación las asociaciones de los sectores público y privado que posean las siguientes características (art. 39.2): a) presencia en el territorio geográfico de un grupo local que lleve a cabo actividades de desarrollo rural y esté capacitado para elaborar una estrategia de desarrollo para ese territorio; b) la organización de ese grupo local se basará en la asociación de los agentes locales. Los proyectos de cooperación serán seleccionados por la autoridad competente del Estado miembro en que esos proyectos a cargo de los grupos de acción local no se hayan integrado en su estrategia de desarrollo local de conformidad con el artículo 62, apartado 4, del Reglamento (CE) nº 1698/2005. En tal caso, los grupos de acción local podrán presentar los proyectos de cooperación a la autoridad competente hasta el 31 de diciembre de 2013 (art. 39.4).
Transcurridos tres períodos de programación,[18] la iniciativa LEADER ha alcanzado un grado de madurez que permite a las zonas rurales aplicar el enfoque propio de dicha iniciativa en el contexto más amplio de la programación general del desarrollo rural. Así pues, el marco creado por el Reglamento (CE) nº 1698/2005 pretende extender los principios básicos del enfoque LEADER a los programas que integran cada eje específico, dando un nuevo régimen jurídico a los GAL y a las medidas que vayan a ser objeto de ayudas, incluidas la creación de partenariados, la aplicación de estrategias locales, la cooperación, la creación de redes y la adquisición de capacidades.
3.3. Las cooperativas ante la transposición del FEADER al Derecho interno
Cada Estado miembro tiene obligatoriamente que redactar un Plan Estratégico Nacional de Desarrollo Rural para el periodo de aplicación del Reglamento (CE) nº 1698/2005, es decir, de 2007 a 2013. El contenido del Plan Estratégico Nacional indicará las prioridades de intervención, garantizará la coherencia con las directrices comunitarias y constituirá un instrumento de referencia para la preparación de la programación del FEADER.
En el vigente Plan Estratégico Nacional encontramos que las cooperativas aparecen con la consideración de interlocutores de la administración para la redacción del Plan, en su calidad de agentes económicos y sociales implicados en el desarrollo rural. Además, al considerarse prioritario el sector de la industria alimentaria, por su función clave para aumentar el valor añadido de los productos agrarios y forestales, y como elemento dinamizador del medio rural, el apoyo al aumento del valor añadido de los productos agrarios priorizará también a las cooperativas, reconociendo las ventajas económicas del asociacionismo y su papel en la vertebración del territorio.[19]
El contenido y la ejecución de los PDR, en el marco de las medidas de ayuda que tienen financiación comunitaria del FEADER, se ajustará a lo dispuesto en los artículos 15 a 19 del Reglamento (CE) nº 1698/2005. Los PDR pondrán en aplicación una serie de medidas reunidas en torno a los ejes anteriormente definidos, para cuya consecución se solicitará la ayuda del FEADER. Cada PDR cubrirá el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013. Los Estados miembros podrán presentar bien un programa único para todo su territorio, bien un conjunto de programas regionales. España presenta un conjunto de programas correspondientes a las CCAA, en el los que se incluyen elementos comunes, denominados “medidas horizontales”, y que afectan por igual a todas las CCAA. El contenido de cada PDR incluirá necesariamente la designación de los agentes a que se refiere el artículo 6 y los resultados de las consultas de los agentes (art. 16).[20]
Los agentes a que hace referencia el artículo 6 intervienen en la cooperación entre la Comisión, el Estado miembro y las autoridades y los organismos designados por el Estado miembro en virtud de las normas y prácticas nacionales. Incluyen las autoridades regionales y locales competentes y demás autoridades públicas; los agentes económicos y sociales; y cualquier otro organismo apropiado que represente a la sociedad civil. La cooperación abarcará la elaboración y el seguimiento del Plan Estratégico Nacional y la elaboración, aplicación, seguimiento y evaluación de los PDR. Los Estados miembros harán participar a todos los agentes apropiados en las distintas fases de la programación, teniendo debidamente en cuenta el plazo establecido para cada fase (art. 6). Este planteamiento sugiere que las cooperativas agrarias pueden acceder a la categoría de agente “en virtud de las normas y prácticas nacionales”, por los motivos antes aducidos de interlocutores en el Plan Estratégico Nacional y entidades integrantes de los GAL. Igualmente, los Estados miembros establecerán los PDR en estrecha colaboración con los citados agentes, entre los que cabe integrar a las cooperativas agrarias.
Por otra parte, en nuestro Derecho interno, el Real Decreto 2/2002, de 11 enero, que regula la aplicación de la iniciativa comunitaria “LEADER PLUS” y los programas de desarrollo endógeno de GAL, incluidos en los Programas Operativos Integrados y en los Programas de Desarrollo Rural (PRODER), establece el régimen jurídico de los GAL. A los efectos de lo dispuesto en esta norma, los GAL serán entidades asociativas responsables de la presentación de los programas comarcales y de la ejecución de aquellos que resulten seleccionados, y deberán reunir una serie de siguientes requisitos entre los que se encuentran: estar constituidos por un conjunto equilibrado y representativo de interlocutores públicos y privados implantados a escala local; los miembros de los GAL cuya naturaleza jurídica sea pública o administrativa no podrán ostentar mas del 50% de los votos en los órganos de decisión; cualquiera que sea su forma jurídica, carecerán estatutariamente de fines de lucro. A estos efectos, se considerará que carecen de fines de lucro aquellas entidades que, aunque desarrollen actividades de carácter mercantil, inviertan los beneficios resultantes de los mismos en su totalidad en el cumplimiento de sus fines institucionales no mercantiles (art. 4).
De acuerdo con estas estipulaciones, las cooperativas agrarias no solo tienen la consideración de miembros de los GAL, en calidad “interlocutores privados implantados a escala local”, sino que además los GAL, en teoría, pueden adoptar forma jurídica de sociedad cooperativa, “aunque desarrollen actividades de carácter mercantil”, siempre que inviertan la totalidad de los beneficios resultantes de su actividad en los GAL en el cumplimiento de sus fines institucionales no mercantiles, es decir, en el Fondo de Educación y Promoción.[21]
Por lo demás, un representante de cada una de las organizaciones profesionales agrarias de ámbito nacional y de la Confederación Española de Cooperativas Agrarias, deberá formar parte del Comité de Coordinación para la evaluación y coordinación de la iniciativa LEADER PLUS (art. 12). Este comité asume las funciones que la normativa comunitaria y nacional otorga a los Comités de Seguimiento, entre otras, comprobar la eficacia y el correcto desarrollo de la iniciativa; revisar periódicamente los avances realizados en relación con el logro de los objetivos; aprobar el informe anual y el informe final de ejecución antes de que sean enviados a la Comisión de las Comunidades Europeas (art. 11).
Los programas FEADER regulados en el Reglamento (CE) nº 1698/2005 contemplan igualmente la figura de los Comités de Seguimiento, que deberán crearse para cada PDR que se establezca (art. 77). En coherencia con esta obligación, el contenido del PDR incluirá necesariamente una descripción de los sistemas de seguimiento y evaluación, así como la composición del Comité de Seguimiento (art. 16).
De lo antedicho se desprende que las cooperativas, sus entidades de segundo grado y sus organizaciones representativas, ante las normas internas que regulan las ayudas comunitarias al desarrollo rural tienen una posición de sujeto de pleno derecho como interlocutores de las administraciones públicas que gestionan el FEADER, como integrantes de los GAL que ostentan una capacidad conjunta de decisión superior al 50% y como posibles formas jurídicas de los mencionados GAL. Estas observaciones deben complementarse con las previsiones que el Plan Estratégico Nacional de Desarrollo Rural hace en relación a la obligatoriedad de destinar un 10% de la financiación de los PDR a iniciativas LEADER, que comentamos en el epígrafe siguiente.
4. AYUDAS SUPLEMENTARIAS A LAS COOPERATIVAS AGRARIAS PARA ACCIONES DE DESARROLLO RURAL
4.1. Posibilidades y límites de las ayudas suplementarias
Para que el sistema de ayudas establecido en el Reglamento (CE) nº 1698/2005 sea compatible con las ayudas sin cofinanciación comunitaria, se han establecido normas específicas para condicionar las ayudas de los Estados miembros, teniendo en cuenta la experiencia adquirida con la aplicación del Reglamento (CE) nº 1257/1999. Debido a la incidencia económica que suponen tales ayudas, a fin de garantizar la coherencia con las ayudas comunitarias y para simplificar los procedimientos, se establecen una serie de limitaciones concretas, generalmente de carácter cuantitativo (arts. 88 y 89).
Respetando estos límites, los Estados miembros están autorizados a conceder ayudas suplementarias al desarrollo rural, con arreglo a un procedimiento de notificación que forma parte integrante de la programación establecida por el Reglamento, y que debe necesariamente formar parte del contenido del PDR (art. 16).
En nuestro ordenamiento, los PDR forman parte de la política de desarrollo rural de las CCAA. Los PDR autonómicos deben recoger una serie de medidas de tipo horizontal (de carácter obligatorio para todo el Estado) que vendrán recogidas en el “Marco Nacional de Desarrollo Rural”. En este sentido, España llevará a cabo una programación acorde a su marco competencial y, por lo tanto, existirán diecisiete programas regionales, uno por Comunidad Autónoma. Además, tal y como contempla el Reglamento (CE) 1698/2005 en su artículo 15.3 y, con el fin de incorporar elementos comunes y medidas horizontales para los diecisiete programas de desarrollo rural regionales, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, en colaboración con el Ministerio de Medio Ambiente y las CCAA, elaborará un documento base para la programación, el “Marco Nacional”, que deberá ser aprobado por Decisión comunitaria.
El Plan Estratégico Nacional incluye como medida horizontal la aplicación de la metodología LEADER, al menos en un 10% del FEADER. De esta forma se garantiza a los GAL la gestión de un porcentaje de ayudas similar al que gestionan en el periodo de programación actual. Será decisión de las CCAA incrementar, en su caso, este porcentaje. En cuanto a la composición de los grupos, se definirá en el Marco Nacional de forma explícita la participación de las organizaciones profesionales agrarias con representación en el territorio.[22]
Estas previsiones garantizan la continuidad de la presencia de las cooperativas agrarias en las iniciativas de ayudas de desarrollo rural implementadas en los PDR. Sin embargo, los PDR sólo contienen medidas que tienen financiación comunitaria del FEADER. Al margen de ello, tanto el Estado como las CCAA, establecen ayudas al desarrollo rural no incluidas en los PDR, muchas de las cuales afectan a las cooperativas agrarias, e incluso algunas de forma explícita y directa.
4.2. Las cooperativas en las normas de ayudas suplementarias al desarrollo rural: un caso especial en la Comunidad Valenciana
La distribución de competencias reduce las posibilidades del legislador de ámbito estatal para promulgar normas de fomento del desarrollo rural orientadas específicamente para las cooperativas. No obstante, existen múltiples experiencias de transposición de normas comunitarias, muchas de las cuales afectan a las asociaciones y organizaciones agrarias, y por tanto a las cooperativas. El Real Decreto 2/2002, de 11 enero, que regula la aplicación de la iniciativa comunitaria “LEADER PLUS”, anteriormente citado, o el Real Decreto 2722/1998, de 18 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de ayudas destinadas a promover la constitución de agrupaciones de productores agrarios, son buenos ejemplos de normas administrativas que desarrollan la política comunitaria y afectan a las cooperativas agrarias.
Además, existe otro grupo de normas de fomento del desarrollo rural que se dirige a financiar directamente a cooperativas agrarias. Estas normas financian ayudas puntuales, que a veces adquieren cierta periodicidad. Un ejemplo de este tipo de medidas es la Orden del MAPA 313/2004, de 6 de febrero, por la que se establecen las bases reguladoras y la convocatoria, para el año 2004, de las subvenciones destinadas al fomento del asociacionismo agrario y de la integración cooperativa de nivel suprautonómico. Esta norma administrativa tiene como objeto subvencionar la integración cooperativa para aumentando la dimensión económica y social de las entidades asociativas agrarias de nivel superior al autonómico, del modo que facilite su articulación interregional y mejore su eficacia. Sus beneficiarios son las sociedades cooperativas agrarias y sociedades agrarias de transformación, cuyo ámbito sea superior al de una Comunidad Autónoma, y la medidas financiadas son los gastos generados por la fusión o integración (constitución, auditorías, asesoramiento, notariales, registrales, etc.) y los gastos de gestión durante los cinco primeros años de funcionamiento de la entidad procedente de la fusión o de la integración. El plazo de solicitud de estas ayudas concluyó el 16 de mayo de 2004. En todo caso, la relación de estas ayudas con el desarrollo rural es indirecta. No tienen un enfoque local ni persiguen los objetivos de equilibrio territorial que exige una auténtica política de desarrollo rural. Por tanto, no pueden considerarse ayudas suplementarias en el marco del Reglamento (CE) nº 1698/2005.
Tenemos que acercarnos al ámbito de competencias de las CCAA para encontrar normas que establezcan medidas de desarrollo rural, que puedan considerarse ayudas suplementarias y que estén dirigidas específicamente a las cooperativas agrarias. En este sentido, la Orden de 24 de enero de 2007, de la Conselleria de Agricultura Pesca y Alimentación de la Generalitat Valenciana, que aprueba un régimen de ayudas (2007/2013) a las cooperativas agrarias para la realización de actividades orientadas al desarrollo rural, es un buen ejemplo de este tipo de normas.[23] Esta disposición nace como respuesta al mandato legal recogido en los artículos 108 al 113 LCCV, por el que la Generalitat Valenciana asume el compromiso de realizar una política de fomento del cooperativismo y de las cooperativas, y en particular de las cooperativas agrarias, y deroga la Orden de 15 de febrero de 2001 a la que sustituye.[24]
Los programas de ayuda que establece esta Orden se dirigen a subvencionar las inversiones y gastos originados por las siguientes líneas de actuación: a) constitución y consolidación de nuevas cooperativas y secciones de actividad económica; b) fomento y consolidación de los procesos de integración de cooperativas; y c) diversificación de las fuentes de financiación para realizar inversiones.
La estructura de esta norma nos muestra, por un lado, su incardinación con el Derecho sustantivo regulador de la sociedad cooperativa, al remitirse a la LCCV, y por otro lado, su vocación genuina de contribuir al desarrollo rural. No hay que olvidar, empero, que la gran mayoría de aportes económicos públicos y privados al desarrollo rural se realizan a través de los PDR del FEADER y mediante programas de base amplia, como las iniciativas que siguen la metodología LEADER.
Siguiendo el contenido de la Orden, observamos que los beneficiarios de las medidas serán PYMES que sean cooperativas agrarias, empresas o entidades participadas mayoritariamente por cooperativas, a sus organizaciones, así como a otras cooperativas cuyo objeto social se refiera a los servicios y funciones empresariales relacionados con el desarrollo rural, acordes con lo dispuesto en el artículo 87.e) LCCV, que tengan su domicilio social en la Comunidad Valenciana (art. 1). Como hemos puesto de relieve anteriormente, la referencia a la ley sustantiva sugiere que la norma de rango superior actúa como “título habilitante” para que la entidad pueda ser sujeto receptor de financiación pública.
Entre los requisitos generales que deben reunir los beneficiarios de las ayudas, las cooperativas de agroturismo cumplirán además el siguiente requisito específico: como mínimo, el 50% de los socios de las mismas tendrá su actividad en el término municipal o limítrofes de aquél en que se desarrollen las actuaciones de la cooperativa, para que las rentas que se obtengan por la práctica de la actividad objeto de subvención contribuyan al desarrollo del propio entorno rural (art. 8).
En el régimen sobre constitución de cooperativas encontramos entre los beneficiarios a las cooperativas “que promuevan nuevas actividades económicas que contribuyan a la diversificación de la economía rural y a la mejora de la calidad de vida de la población rural mediante:
- la constitución de nuevas secciones, en los términos del artículo 8 de la ley 8/2003 de Cooperativas, de la Comunidad Valenciana.
- la constitución de nuevas cooperativas, o nuevas secciones, cuyas actividades sean complementarias de las consideradas tradicionales en el sector agrario, tales como el agroturismo, la actividad forestal, artesanal, plantas aromáticas y medicinales...” (art. 3).
De nuevo aparece la referencia a la ley sustantiva y, además, unos curiosos puntos suspensivos que sin duda expresan la gran variedad de actividades análogas a las descritas en el texto citado, cuyo catálogo no quiere arbitrarse bajo ningún concepto como enumeración numerus clausus. El plazo de presentación de solicitudes de las ayudas será durante el mes de enero de cada año, sin perjuicio de lo que disponga la convocatoria anual que establezca la cuantía máxima de las subvenciones convocadas y los créditos presupuestarios a los que se imputan (art. 10).
En función de sus características y de los distintos beneficiarios PYMES, las ayudas pueden adoptar distintas modalidades: a) Subvenciones directas a la inversión, a gastos amortizables y a determinados gastos corrientes; b) Subvenciones a los intereses de préstamos para realizar inversiones; y c) subvenciones directas a la cooperativa por las aportaciones de los socios a capital social y/o a otros fondos. Esta última modalidad es aplicable a cualquier cooperativa. La cuantía de las ayudas varía según la modalidad auxiliada. Las subvenciones directas alcanzarán como máximo el 40% de la inversión y gastos considerados auxiliables. Las subvenciones a los intereses de los préstamos tendrán una subvención de, como máximo, el equivalente a cinco puntos del tipo de interés anual. Las ayudas a las aportaciones de los socios consistirán en una subvención única, cuyo beneficiario será la cooperativa, que como máximo alcanzará el 30% de las aportaciones desembolsadas por los socios (art. 6).
Las ayudas tendrán como límite respecto a los gastos y costes corrientes, 100.000 euros por entidad y año, y para las inversiones y gastos amortizables el límite absoluto de 200.000 euros por entidad y año. En ningún caso la ayuda superará el 40% de las inversiones y gastos amortizables considerados auxiliables. En todo caso la contribución financiera del beneficiario será como mínimo del 25% de la inversión auxiliable, bien mediante sus propios recursos o mediante financiación externa y, también en todo caso, estas ayudas estarán sometidas a los límites impuestos por las Directrices Comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario y forestal para el período 2007/2013 (2006/C 319/01), o en su caso a las Directrices Comunitarias sobre ayudas de estado con finalidad regional para el período 2007/2013 (2006/C 54/08).
Este último dato, contenido expresamente en el artículo 2 de la Orden, pone de manifiesto la naturaleza de “ayuda suplementaria” que tiene el régimen de ayudas a las cooperativas agrarias de la Comunidad Valenciana para la realización de actividades orientadas al desarrollo rural, en el sentido de lo dispuesto en los artículos 88 y 89 del Reglamento (CE) nº 1698/2005.
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